Почему законопроект «О борьбе с коррупцией» не станет эффективным оружием против нее? Как добиться, чтобы очередная кампания перед президентскими выборами не превратилась в борьбу с ветряными мельницами? А может, дело тут вовсе и не в законе, а как в старом анекдоте — «всю систему менять надо»?
О трех вещах, способных победить коррупцию в Беларуси, «Свободным новостям плюс» рассказал заместитель директора по развитию Белорусского института реформы и трансформации публичного администрирования Владимир Ковалкин.
— Этот закон не поменяет существующую систему. Самая большая проблема состоит в том, что усилия государства сконцентрированы на силовом жестком подавлении коррупции. Все развитые страны давно пережили обозначенную стадию; этот инструмент важен, без него никак, но он имеет определенный потолок эффективности. Когда писался предыдущий закон — 2006 года, предложенный Фемидой рецепт уже тогда исчерпал свой оздоровительный потенциал.
Тут уместна параллель, причем жесткая. Смотрите, в Китае за коррупцию предусмотрена смертная казнь; каждый год десятки и сотни чиновников казнят за коррупционные преступления. Но даже угроза лишения жизни не останавливает от получения взятки. При этом государство находится в мировых аутсайдерах по борьбе с коррупцией. Если Беларусь ориентируется на опыт Пекина, то это явно не тот рецепт, которым нам стоит пользоваться.
Нынешний законопроект не предлагает ни одного механизма задействования усилий некоммерческих организаций, бизнеса, активистов, неравнодушных граждан… Какими бы полномочиями не наделили прокуратуру, это относительно компактный и небольшой орган; к каждому чиновнику прокурора не приставишь, а к каждому прокурору — сотрудника КГБ. Граждане на местах видят, как чиновник принимает решения и как он после этого живет. Задействовать в этом направлении гражданскую инициативу, энергию некоммерческих организаций — очень важно; здесь бесплатный огромный ресурс для нашей страны, который не потребует никаких издержек из госбюджета. И по этим сигналам целевым образом могли бы работать силовики.
Крупная коррупция связана с бизнесом, госзакупками, с льготами на налоги, с распределением земельных участков. Но бизнес-сообщества никак не ориентированы на неприятие «левых» схем. Хотя если происходит тендер, и два-три участника видят, что он проводится не по правилам — исключительно в интересах конкретной фирмы, обиженные организации (пытавшиеся честно участвовать в тендере) должны быть заинтересованы в раскрытии коррупционной схемы. Однако, как правило, никто не хочет поднимать шум…
Декларирование доходов, расходов, особенно имущества чиновников по логике должны повышать эффективность борьбы с коррупцией. Но благие устремления перечеркивает один-единственный нюанс — декларации подаются руководителю государственного органа. Ну а он разве заинтересован раскрыть коррупцию внутри своего мирка?
В общем, с помощью предложенного закона мы создаем условия для сокрытия коррупции, а не ее раскрытия.
— А какие условия необходимы для эффективного противодействия этой гидре?
— Существует соответствующий опыт ведущих стран мира (Швеция, Финляндия, Сингапур). Вся информация о доходах, о госзакупках, контрактах должна публиковаться. В Чехии и Словаки, например, шли горячие дебаты о госзакупках: мол, коммерческую тайну нельзя раскрывать. Как только приняли постановление — все споры утихли, оказывается, нет никакой коммерческой тайны. Элементарный контракт, где черным по белому записаны сроки, суммы, виды товара. И каждый гражданин, а еще лучше — конкурент будет следить за тем, чтобы контракт выполнялся правильно. Он никогда в жизни не допустит, чтобы кто-то, выиграв тендер по заниженной цене, потом ее поднимал. Такой мониторинг дает огромную эффективность, Чехия и Словакия убедились в этом.
Почему до сих пор не публикуется информация по контрактам в Беларуси? У нас государство патерналистское, которое делает упор на силовые методы борьбы. Но совершенно нет давления бизнеса, общества. Сказываются отголоски старой советской системы, когда построена иерархия, названная вертикалью власти — жесткая, концентрированная, идущая наверх.
Есть еще два важных фактора, влияющие на уровень коррупции.
Чем больше монополия принятия решений, тем выше коррупция в стране. Все исследования твердят об одном: коррупция мощнее в тех странах, где присутствует крупный олигархический бизнес (например, Украина) либо налицо засилье государства, которое фактически владеет экономикой (Беларусь). Поэтому в рейтингах Transparency International мы находимся недалеко друг от друга.
Когда существует монополия на принятие решений, и бизнес, и общество четко понимают: либо ты решаешь вопрос с этим человеком, либо ты его не решаешь вообще. Это второе условие коррупции.
И третий фактор — расплывчатая формула «на усмотрение чиновника». «Усмотрение» появляется тогда, когда очень плохо, не детально прописаны постановления, инструкции и указы. Откройте любой белорусский закон — нигде нет четких инструкций, процедур, только общие фразы.
Все три факторы повлияли на то, что в Беларуси достаточно высокий уровень коррупции, очень низкие рейтинги с точки зрения Transparency International, а новый закон не дает механизмов для исправления ситуации. По сути, это имитация борьбы.
— Какой бы хороший закон мы не приняли, без смены системы власти коррупцию не победить?
— Речь не столько о смене политической системы власти, сколько о новых менеджерских подходах. Если вы правильно ведете дела в бизнесе, то получаете прибыль. Точно так же и в государстве: если верно управляете государством, у вас максимально учтены все интересы. И противоположная ситуация, когда чиновник — местный царек, принимает все решения единолично, боится только прокуратуры, поэтому с ней договаривается, а на граждан ему, извините, плевать. Именно это мы наблюдаем сейчас.
Безусловно, нужно менять всю систему с точки зрения государственного менеджмента. И если мы ходим действительно бороться с коррупцией, следует усиливать три компонента, о которых я уже сказал. Иначе, как свидетельствует мировой опыт, все усилия оборачиваются нулевой эффективностью.
В Беларуси сегодня нет даже кодекса этики норм поведения государственного служащего. Хотя таковые существуют во всех развитых странах. Поэтому мы и наблюдаем массу случаев неэтичного поведения, которые не являются коррупцией, но могут к ней вести. Я толкую о четких, понятных поведенческих вещах. Например, может ли госслужащий публично выпивать и до какого состояния? Может ли госслужащий принимать подарки — в каком виде, в каких случаях? Может ли госслужащий благодаря своей работе иметь преференции?
Эстония, бывшая республика СССР, вошла в пятидесятку наименее коррумпированных стран мира. У них есть кодекс, есть специальная комиссия, которая разбирает сложные этические случаи. Есть омбудсмен, который защищает интересы госслужащего. В Беларуси — ничего подобного. Наше законодательство составлено таким образом, что руководитель госоргана — бог, царь и воинский начальник, а его подчиненный — очень близок по своим правам к крепостному. В таких условиях коррупцию победить невозможно.
Кстати, мы ориентируемся на один-единственный, очень противоречивый показатель — количество раскрытых коррупционных преступлений. Если ставить целью его снижение, то силовики перестанут бороться с коррупцией, чтобы показать ее отсутствие; если же усиливать борьбу с коррупцией — это вызовет взрыв общественного мнения. Политикам нужен низкий уровень коррупции, но бороться с ней хотят как можно больше.
Наши чиновники очень обижаются, что Transparency International определил Беларусь на 123-е место, по соседству с Африкой и Латинской Америкой — ситуация хуже только в России, Украине, Казахстане. А что тут обижаться? Сравните: в Беларуси ежегодно выявляется 2,5-3 тысячи коррупционных преступлений, а в Финляндии 10-20 случаев!
— Каковы, на ваш взгляд, два-три первоочередных шага, которые необходимо сделать государству?
— Самый первый — максимальная открытость всей информации. Чем больше доступа к ней, тем лучше.
Второй важный шаг — уточнение административных процедур, которые чиновники выполняют каждый день. Тогда не останется возможности отклоняться от стандарта.
Третий шаг — решения должны приниматься на основе широкого консенсуса, согласия между различными заинтересованными группами, а не только рождаться внутри госслужбы.
Вот три вещи, которые победят коррупцию в Беларуси.
— И это можно делать уже сегодня, без коренной ломки вертикали власти?
— Это можно делать и при существующем президенте.
Владимир Журавок
Премьера состоится в следующем году.
Начиная с 6:00 утра 22 ноября зафиксировано как минимум 14 заходов российских дронов-камикадзе типа «шахед»…
Министр иностранных дел России приехал в Брест на совместную коллегию и решил пообщаться со студентами.
С каждым годом на дорогах Полесья увеличивается количество автомобилей, и вместе с этим растет число…
Увы, главная проблема не в том, что они быстро заканчиваются.
Александр Лукашенко, выступая в лингвистическом университете, прокомментировал отключение интернета во время протестов в августе 2020…