Палата представителей 17 декабря приняла в первом чтении законопроект «О государственной службе». А эксперты BIPART представили свой вариант концепции реформирования системы госуправления Беларуси.
Чиновников хотят приравнять к военным?
В проекте закона, о котором в Палате представителей рассказала министр труда и социальной защиты Ирина Костевич, закрепляется «целостная система государственной службы, состоящая из государственной гражданской службы, военной службы, службы в военизированных организациях».
«Определение единой системы государственной службы будет способствовать устранению противоречий в правовом регулировании, а также заложит фундамент для сближения и выработки унифицированных подходов в регламентации различных видов государственной службы. Вводится реестр государственных гражданских должностей и совершенствуется существующая система классов государственных служащих», — пояснила министр.
Законопроект предполагает сближение правового статуса гражданских служащих с военнослужащими.
«В частности, определяется понятие служебной дисциплины гражданских служащих и способы ее обеспечения по аналогии с требованием воинских уставов и уставов военизированных организаций, закрепляются общие требования к этическому поведению гражданских служащих по аналогии с положениями действующих дисциплинарных уставов, распространяющие свое действие как на служебное поведение, так и на поведение в быту», — отметила Ирина Костевич.
«Жесточайшие требования»
Действующий закон «О государственной службе в Республике Беларусь» был принят в 2003 году и с тех пор не менялся. Новый законопроект подготовили по поручению Александра Лукашенко, которое он дал 26 июля 2018 года. В тот день на совещании от него и прозвучало предложение разработать устав или кодекс госслужащего:
«Речь должна идти о том, какие требования, в каких нормативно-правовых актах должны предъявляться государственному служащему. Если это будет, как у военных, соответствующий устав, хорошо, пусть будет устав. Но люди и общество должны видеть, что президент тем самым предъявляет жесточайшие требования к госслужащим, а за это им полагается это, это и это. За нарушения уходишь с должности, идешь в тюрьму».
Почему нужна реформа, а не военный устав?
С разработчиками законопроекта эксперты центра BIPART согласны лишь в том, что изменения в системе госуправления необходимы. Однако, отметил руководитель проектов BIPART Владимир Ковалкин, «делать, например, из Министерства финансов казарму — непродуктивный подход, это запугивание людей и без того находящихся в тяжелой ситуации. Это приведет к еще большему параличу госслужбы, боязни совершить хоть какое-то действие».
Эксперты BIPART разработали концепцию реформы системы госуправления в Беларуси. Это полная противоположность того, что предлагается в законопроекте, если судить по высказываниям в парламенте, отметила академический руководитель Школы молодых менеджеров публичного администрирования (SYMPA) Татьяна Чулицкая.
Она определила основные проблемы госуправления. Политическая власть сосредоточена в руках президента, и в таких условия все ветви власти фактически играют роль исполнителей. В самой исполнительной власти отсутствуют базовые принципы прозрачности, инклюзивности, подотчетности и эффективности. Это приводит к тому, что правительство и вся вертикаль работают в режиме аврального выполнения потока поручений сверху, развивается коррупция, борьба различных ведомств, а подотчетность государственных органов гражданам — отсутствует.
«К тому же достаточно остро стоит проблема соперничества, конкуренции и координации между различными государственными органами. Мы наблюдаем сложности в процессе принятия решений и в сфере их имплементации», — сказала Чулицкая.
В результате наблюдается общий дисбаланс политической системы. Министерства занимаются не разработкой политики, а выполнением указаний Администрации президента и других структур. Разработка государственной политики ведется не на основании объективных данных и в общественно-значимых целях, а для выполнения произвольных поручений главы государства. Отсутствует самоуправление.
Наконец, сказала Чулицкая «основным критерием принятия на госслужбу является лояльность». И эти факторы делают систему неэффективной.
Что предлагает BIPART
Реформу системы госуправления предлагается провести в несколько этапов: в краткосрочной перспективе (до новых выборов), после выборов, но до конституционной реформы, и после конституционной реформы.
На начальном этапе есть предложения дать министерствам больше свободы, а именно возможность заниматься разработкой политик (экономической, внешней, демографической, социальной) и не заниматься несвойственными им функциями (например, управлением предприятиями).
Процессы разработки политик и нормативно-правовой базы рекомендуется строить на доказательной основе. Для этого статистику необходимо сделать публичной и открытой.
Вернуть доверие, не поменяв власть, невозможно
Эксперты сделали свои предложения, исходя из условия, что реформы будут возможны. Однако, отметила директор SYMPA/BIPART Наталья Рябова, «у нас нет ответа на вопрос, когда будут созданы условия для проведения реформы, как это произойдет».
Как считает Наталья Рябова, для проведения реформ в секторе государственной службы смена власти в стране не обязательна при условии, что действующая власть готова на такие реформы пойти. «Однако в реальной жизни такое представить очень сложно», — подчеркнула эксперт.
Тем более, добавил Владимир Ковалкин, что «реформу без доверия делать сложно», а к действующей власти доверия со стороны общества нет, хотя еще в начале лета так остро проблема доверия к чиновникам не стояла:
«Теперь возникает вопрос, можем ли мы доверять тем людям, которые поддержали насилие и беззаконие в Беларуси? Это вопрос не только из сферы уголовного права, но и важная этическая проблема. Для меня ответ такой: можем пытаться перераспределять ответственность и функции от тех организаций, которые были максимально замешаны в беззаконии, к тем, которые замешаны не были. Последние могут получить дополнительную легитимность. Нам не нужно бояться некоторого состояния безвластия в стране. В те дни августа, когда милиция ушла с улиц, мы увидели полное отсутствие насилия. Люди, которые вышли на улицы, были достаточно адекватны, чтобы вести себя прилично, оказывали друг другу помощь».
Владимир Ковалкин уверен, что если условно завтра исчезнет какое-то министерство, это не приведет систему госуправления к хаосу: «Мы увидим больше творчества, больше свободы у бизнеса и гражданского общества. Появится большое количество инициатив, направленных на позитив и созидание, а не на разрушение. Даже если будут сокращены какие-то госорганы, это пойдет на пользу обществу, а не во вред».
Важным результатом реформ может стать возвращение доверия между властью и обществом, отметил Ковалкин: «Очень важно направить существующую кипучую энергию местных сообществ с протестного направления на конструктивные изменения на той или иной территории. Когда чиновники будут работать вместе с гражданами для решения местных проблем, это будет способствовать доверию между людьми и к госслужбе. Это один из способов преодолеть раскол, который произошел в обществе между властью и людьми».
Что будет с чиновниками?
Если от работы на госслужбе будут отстранены те, кто участвовал в репрессиях, все равно останется достаточное количество госслужащих для выполнения текущих задач, отметила Татьяна Чулицкая.
«Оправдана обеспокоенность, что чиновники не привыкли работать, исходя из нормальной мотивации и целеполагания. С другой стороны, поменять всех невозможно. Согласно нашему исследованию мотивации госслужащих, есть достаточно много людей, готовых брать на себя больше ответственности и добиваться больших результатов», — подчеркнула эксперт.
Проблема ответственности чиновников переоценивается, считает Владимир Ковалкин: «Это происходит потому, что государство не привыкло советоваться с гражданами. Если проходит адекватное согласование интересов между различными группами в обществе, нормальный демократический процесс, ответственность будет распространяться не только на исполнителей, но и тех, кто принимает решения. То есть чиновники будут деполитизированы и будут заниматься повседневной рутиной».
Наконец, считают эксперты BIPART, у Беларуси есть преимущество, вызванное поздним вхождением в период реформ системы госуправления. Это означает, что мы можем не повторять ошибки, совершенные в других постсоветских странах, а использовать их опыт успешных реформ, чтобы построить новую Беларусь.
